【斑斓•司改】何 帆 | 有人宣布改革成功，众人为何嗤之以鼻

作 者 | 何 帆（最高法院司改办规划处处长）

“XX法院进入试点以来，各项改革稳妥有序推进，一线审判力量增加18%，法官独立意识更强，责任意识更重，人均结案率增加27%，法定审限内结案率提升12%，服判息诉率、当庭裁判率大幅上升，人民群众满意度飞跃提升，法官职业保障落实到位，人员流失得到有效遏制，‘早改早受益，早改早发展’的共识已经凝聚，‘全员思改、人心盼改’的气氛已经形成。”

类似文字和表述，常见诸于各类外宣材料或内部简报，相信关心司改进展的读者都不陌生。按理说，这些对改革成效的描述，通常要经过层层把关，才会登报或公开，可法院内外，却认同者少，质疑者众，为何如此，原因如下：

第一，自己夸自己，公信度不高。截至目前，许多关于改革成效的宣传都是自己表扬自己，或者邀请媒体、人大代表表扬自己，歌功颂德，各有套路，缺乏客观、中立描述。打开官方报道或汇报材料，改革形势一片大好，从一个胜利走向新一个胜利；打开微博、微信，内部吐槽声一片，担心员额被抢、指责遴选不公、抱怨负担不减、哭喊收入下降，学者、律师也时不时泼几瓢凉水、唱几句衰歌……给人内外评价两张皮、褒贬评价走极端的感觉。

第二，试点尚推进，成效待检验。司法是个复杂的过程，会受多重变量影响。入额法官司法能力和责任意识的提升，新的审判权力运行机制与传统审批模式的磨合，都会有一个过程，因此，对改革成效的评估和判断，应当有一个合理周期，不宜过早就成败下结论。可是，有的法院入额法官名单才刚公布，责任制才刚启动，就已宣布改革成功、成效显著，不知是哪门子自信使然。另外，试点本身就是一个试错的过程，内设机构如何设置才合理，辅助人员如何配置才科学，都应预留“试错”空间，允许多元尝试，秉持“试了就一定成功”的心理搞改革，很难取信于人。

第三，数据不全面，问题难显现。审判绩效数据不是“万能药”，但可以做“体检表”。从试点法院情况来看，有的绩效指标确有提升，有的暂不理想。例如，有的法院“拆庙撤神”，弱化庭室职能，组建多个审判团队。行政审批减少，“同案不同判”现象却抬头，发回重审率随之上升。又比如，有的法院法官忙着准备入额考试，人心惶惶，再加上立案登记制导致案件递增，人均结案率、法定审限结案率一时不太理想。上述情况，本是改革必然经历的阵痛，但相关试点法院还是习惯“报喜不报忧”，拿上台面的都是光鲜数据，难看数字都藏着掖着。这类藏头露腚的“鸵鸟成绩单”，也是外界不认同改革宣传的重要原因。

第四，描述太感性，欠科学论证。以本文开头援引的话为例。“一线审判力量增加18%”的内涵是什么？员额制以后，一线法官增加了还是减少了？多少一线法官未能入额？又有多少领导岗位或综合部门的法官“回流”一线？审判辅助人员增补了多少？多少人是占编制的，多少人又是聘用制的？如何判断法官的“独立意识”和“责任意识”加强了，职业尊荣感提升了？“人民群众满意度提升”的判断标准又是什么？这些感性认知，必须通过数据和实例来描述与论证。

至于人均结案率提升的原因和标准，也值得进一步推敲。改革后人均结案率大幅攀升，意味着改革前法官们都在消极怠工，还是改革后辅助人员迅速增补到位？此外，在许多试点法院，未入额法官仍在一线办案，人均结案率有没有将未入额法官计入办案人员基数，还是把他们的办案量都算到入额法官“功劳簿”上？对这些问题，汇报者应当解释清楚，主政者应当心里有数。

第五，分析太牵强，缺乏说服力。司法进步和职业转换，皆有其自身规律。即使没有改革，有的法院审判绩效数据也在逐年提升。改革之后，哪些成效是改革之功，哪些成效是趋势使然，应当实事求是、公允评价。此外，不同审级法院受理的案件类型不同，繁简程度也有差异，单纯用当庭裁判率、一审服判息诉率、二审瑕疵改判发回率来描述改革成果，内部认可度并不高。

其实，哪些数据适合用来展现改革成效，其实不难判断。例如，审判独立性判断数据可以包括：未参加案件审理的院庭长审核签发文书的案件比例；提交专业法官会议讨论的案件比例；提交审判委员会讨论的案件比例；简易程序适用率，等等。又比如，关于审判资源优化配置的判断数据可以包括：一线办案人员在在编人员中的比例、在队伍总数中的比例；改革前后法官人数和分布、辅助人员人数和分布，以及二者的配比情况；院庭长直接办案情况（可以对参与办案的方式、办理案件的类型进行更为细致的分析）；未入额法官转岗、安置和分流情况。上述概括未必全面，但大致能勾勒出改革轮廓。

司法改革推进到现在，尽管仍面临一些问题和障碍，但许多共识已经形成。越是如此，对司法改革成效的评判，就越应当实事求是，注重科学实证。对改革的评价，大致可以包括四个视角，唯有综合权衡，才能科学评判。

一是人民群众视角。让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，这是司法改革的总目标。改革改得好不好，首先得看人民群众（包括当事人及其代理人）的获得感。需要说明的是，“感受到公平正义”，不是要求人人都对裁判结果满意，实践中也根本做不到。换言之，只要人民法院依法独立公正审判，就是推动实现司法公平正义，哪怕依法将一个扰乱法庭秩序者司法拘留，或者对失信被执行人信用惩戒，也是让他/她感受到公平正义力量的过程。

至于人民群众对改革的“获得感”，应分解成若干指标，由当事人及其代理人去评判，例如：司法便民措施是否到位、诉讼服务中心功能是否齐全、司法资讯公开是否到位、法官庭审驾驭能力是否加强、繁简分流机制是否健全、结案效率是否提升、裁判文书说理是否强化、法律适用统一机制是否健全……通过大数据的汇总和分析，应当能得出客观、公允的结论。相反，靠在立案大厅、街坊邻里发问卷的所谓满意度调查，早已远远落后于时代。更何况许多问卷设计者的问题本身就十分雷人，就像一个女孩子对男朋友撒娇：“你是喜欢我呢，很喜欢我呢，还是非常非常喜欢我呢？”

二是第三方中立视角。通过委托中立第三方调查机构，对司法改革成效进行评估。对调查机构的资质，应当有权威认证。对评估标准和方法，应当有严格审查。不是随便哪个教授申请一笔经费，带着几个研究生，走几个省份，搞几个座谈，一路吃着火锅唱着歌，就整出一个评估报告完事了。没有扎扎实实的田野调查，没有几个月的审判观摩，没有敞开心扉与干警促膝谈心，根本就捞不出任何干货。这类文艺青年采风式的评估，还不如任何一个高院研究室的调研报告有料。

三是内部督察和分析视角。通过党组督促管理，对所有审判数据和工作绩效进行科学、全面的分析。这个过程，不需要进行任何价值判断，数据本身就会说话。此外，上级机关督察只要不是走形式，也能够发现一些问题。前段时间，中央督察组到某院督察领导干部办案情况，该院先是说办案管理系统出了故障无法打开，在督察组一再要求下，终于“修好”了，打开一看：领导干部办的全是简单的交通肇事案、道交赔偿案，根本没有按照中央的要求“啃硬骨头，办疑难案”。没有督察来“揭伤疤”，问题根本就暴露不出来。

四是法院人员感受视角。改革要让人民群众有获得感，也要让广大法官和其他工作人员有获得感。员额制到位后，法官的工作负担是否切实减少？审判辅助人员是否增补到位？工作时间或工作日之外被迫加班加点是否仍是普遍现象？年休假制度落实得如何？履职保障是否到位？是否仍存在个案审批或干预情况？这些数据和调查，都是法院工作人员“获得感”的生动注脚。

当然，还有一个非常关键，也无法回避的指标：法官工资收入增加是否落实到位？有没有出现“明升暗降”现象？与过去的工资收入相比，实际增幅是多少？与法院所在地同级政府同级公务员相比，实际多出多少？审判辅助人员、司法行政人员收入是否有相应增加？没有实际数据辅证，所谓“全员盼改，人心思改”就是吹牛皮。

最后要说的是，在这个价值多元的时代，无论资深法官还是司法新秀，愿意二次择业、自主创业，都是正常现象。到底是改革逼人走，还是不改也会走；是改革出了问题，还是不改更留不住人，必须有一个理性、科学的判断，不能因为有人用脚投票，就认为改革出了问题。

也有人说，能不能把吸引优秀律师、学者来当法官，也作为改革的评价指标。要我说，那得看吸引来的都是什么人。如果是愿意以法官为志业，愿意终身办案、以判决垂范者，说明法官岗位吸引力确实提升了。如果是那些人还没到，就开始意淫法院院长、检察院检察长之位，嚷着“别惹我，我可能是你们未来上司哦”的狂人，又或者叫嚣着“I’m rich！比你有钱，不会腐败”的妄人，那只能说明，我们的司法改革之路，依旧艰难漫长，而法律职业共同体的形成，仍然遥遥无期。

   2016年6月15日于西宁至北京航班上

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